探讨 | 医保行政执法与刑事司法证据的转化衔接

日前，最高人民法院、最高人民检察院、公安部联合召开新闻发布会发布《关于办理医保骗保刑事案件若干问题的指导意见》（以下简称《指导意见》），进一步明确医保骗保犯罪定罪处罚、法律适用、证据收集、办案要求等相关问题。《指导意见》对医保部门在行刑衔接尤其是证据收集方面提出具体的要求。然而，新形势下医保骗保主体多元化、手段多样化、行为隐蔽化，医保执法证据采集工作面临更大的挑战。医保行刑证据转化衔接难是影响医保行政执法与刑事司法衔接不畅的核心问题，也是导致“以罚代刑”现象存在的主要原因之一。鉴于行政执法与刑事司法对证据的要求存在较大差异，笔者就如何做好医保行政执法与刑事司法证据的转化衔接探究如下。

无论是医保行政执法领域还是刑事司法领域，证据的认定是至关重要的。在医保行政执法领域获取的证据，能够直接认定医保基金违法使用或欺诈骗保的违法事实; 在刑事司法领域获取的证据，能够直接认定诈骗罪等犯罪事实。当医保违法案件被移送司法机关以诈骗罪等犯罪案件进行处理时，在行政执法过程中获取的证据能否适用于刑事司法阶段，则直接关系到医保行政执法与刑事司法能否有效衔接的问题。

医保部门是医保基金使用的日常监督管理者，所以大部分的医保骗保案件线索来源自医保部门日常检查、专项检查或飞行检查中发现，再通过深入调查发现其有可能涉嫌诈骗罪等相关刑事法律规定，然后再将案件移交给公安机关进入刑事司法程序。

那么，在医保行政部门能够较早发现犯罪线索的概率较大情况下，医保行政部门首先收集证据便成了理所应当的事情。一是医保行政执法的专业性较强，涉及医学、医保政策、价格管理、药品耗材目录等， 相比较而言司法机关不具相应的专业水平。从这个角度来说，对医保行政部门取得的证据进行转换反而有可能更真实地反映案件事实。二是证明案件事实的证据不一定常处于稳定状态，例如病人在医院虚假就医，类似的证据必须要在一定时间内及时固定，如果一味限制刑事司法中收集证据主体，证据有可能容易丢失或收集不齐。所以对行政执法机关收集的证据进行转换是符合客观规律的。三是证据的客观性、真实性决定了其不能被创造及被发明。医保行政部门收集证据并不会改变证据的本质属性，经过相应的转化程序刑事司法机关同样可以使用。

行政执法的证明标准低于刑事司法的证明标准。《刑事诉讼法》第55条规定：“对一切案件的判处都要重证据，重调查研究，不轻信口供。只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚；没有被告人供述，证据确实、充分的，可以认定被告人有罪和处以刑罚。证据确实、充分，应当符合以下条件：（一）定罪量刑的事实都有证据证明；（二）据以定案的证据均经法定程序查证属实；（三）综合全案证据，对所认定事实已排除合理怀疑。”

而《行政处罚法》第40条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。”

由此可见，行政机关作出行政处罚需要的证明标准是查明事实，相比较刑事诉讼的证明标准来说比较低。同时，《行政处罚法》第56条规定，“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；”抽样取证在刑事诉讼中是不被允许的。此外，在搜查、勘验、检查或强制手段上，刑事司法中对于程序的要求会更严谨。

以医保行政执法现场调查为例，根据《医疗保障行政处罚程序暂行规定》第20条：“办案人员在进入现场检查时，应当通知当事人或者有关人员到场，并按照有关规定采取拍照、录音、录像等方式记录现场情况。现场检查应当制作现场笔录，并由当事人或者有关人员以逐页签名或盖章等方式确认。无法通知当事人或者有关人员到场，当事人或者有关人员拒绝接受调查及签名、盖章或者拒绝以其他方式确认的，办案人员应当在笔录或者其他材料上注明情况。”在刑事诉讼中，其实没有“现场笔录”这种证据类型的，对犯罪现场进行勘验形成的法定证据是“勘验笔录”。假如忽略“现场笔录”与“勘验笔录”名称上的不同，刑事诉讼中的勘验程序要求也要比行政执法的现场调查要求多。《公安机关办理刑事案件程序规定》“勘验笔录”要求必须持证进行，不得少于两人，并且必须有与案件无利害关系的公民作为见证人，勘查现场，应当拍摄现场照片、绘制现场图，制作笔录，由参加勘查的人和见证人签名。对重大案件的现场勘查，应当录音录像。

虽然刑事司法证据要求比行政执法证据高，但符合一定条件，行政执法证据是可以转化为刑事司法证据使用的。

《刑事诉讼法》第五十四条第二款规定：“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。”公安机关对行刑证据转化的证据类型进行了扩大，根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第六十三条“公安机关接受或者依法调取的行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，经公安机关审查符合法定要求的，可以作为证据使用。”公安部门规章比刑事诉讼法增加了鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等形式上比较客观的证据。但没有列明行政执法过程中收集的证人证言、当事人的陈述等言词证据。

《指导意见》18.指出：“医保行政部门在监督检查和调查中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，经法庭查证属实，且收集程序符合有关法律、行政法规规定的，可以作为定案的根据。”

由此可见，医保行政部门在行政执法过程中收集的证据满足两个条件，方可作为定案的依据。一是经法庭查证属实，二是收集程序符合有关法律、行政法规规定。因此，医保部门在初期采取相关证据时，要注意以下 三点：

一是该证据是否属于行政执法证据的范畴。《行政处罚法》第四十六条规定了证据的8种类型，以及强调了以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。二是收集程序程序是否合法。是否符合《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》规定。三是该证据是否是医保部门监督检查和调查中收集。