职转居 合法不合理

作者：大连理工大学公共管理与法学院 陈仰东

关于“职转居”现象，需明确的是：其并非指参加职工医保的人转移接续到居民医保中即医保关系正常转换，而是指原来参加职工医保的部分“特殊人群”自发地选择参加居民医保的一种“特殊现象”。

从具体案例来看，“职转居”有两种情况，一是部分无稳定劳动关系的灵活就业人员认为“不划算”，放弃原己参加的职工医保转而参加居民医保;二是部分用人单位如濒临破产企业、经营困难的集体所有制企业和中小微企业为节约人工成本由参加职工医保转向参加居民医保。必须指出的是，第二种情况违背法律规定，应该予以纠正，故不在讨论之列。

对于无稳定劳动关系的灵活就业人员发生的“职转居”现象应如何看?有人认为合法，有人认为不合法;有人认为合算，有人认为不合算。我的观点是，合法但不合理。至于合算不合算，我历来认为参加风险管理的项目很难说清合算不合算，因为核算的范围不同结果则会大相径庭。社保法明确规定“职工应当参加职工基本医疗保险”，应当，即强制，既然强制，岂容选择?

社保法又规定：“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加职工基本医疗保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加职工基本医疗保险。”可以，即自愿。自愿选择的结果，有的参加职工医保，有的不参加职工医保。但从社保法条文中至少可以读出以下信息：对灵活就业人员参保，法律作出了导向性的制度安排。事实上，在社保法出台之前和之后的实施中，广大灵活就业人员还是积极地选择了职工医保。各地为增强制度吸引力，还推出了不少政策细节，如降低费率、不设个人账户、费基分若干档可以量力选择等等，既适当减轻了参保人负担，又保障了这部分特殊群体的权益。其实，由于居民医保处于起步阶段，待遇远比职工医保低，所以，不存在所谓的“职转居”现象。该现象的出现是近年来由于财政补贴额大幅度增加，居民医保待遇大幅度提高，权利义务对应关系扭曲。这可以归结为福利性根源。

“职转居”现象出现的制度性根源是，职工医保强制性“残缺”，即强制力只对一部分人(有劳动关系的职工)有效而对另外一部分人(无稳定劳动关系的灵活就业人员)无效。正是社保法的“可以”二字为灵活就业人员“职转居”自愿选择留下了空间。今年颁发的《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》(国发 [2014]40号)中进一步明确提出，“依法将与用人单位建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老保险和基本医疗保险，研究完善灵活就业农民工参加基本养老保险政策，灵活就业农民工可以参加当地城镇居民基本医疗保险”。因此，灵活就业人员选择参加职工医保还是居民医保以及从职工医保转参居民医保都是合法的。

在此我们不评价国务院文件和社保法在坚持自愿原则前提下具体选择导向的不同是否完全契合法治精神，但至少缺乏合理性。这种任意转来转去皆可的选择只能人为增加治理障碍。事实上确实如此，一部分灵活就业人员纳入了职工医保，一部分人又纳入了居民医保。这对人人覆盖医疗保障目标的实现是极大的挑战。无疑增加了治理成本、财政预算投入和扩面征收工作的难度。在实践中，有些地区职工医保和居民医保的参保身份划分很清楚，因为居民医保每人每年有几百元的财政补贴，所以居民医保通常是未成年人、大学生和没有职工养老金的老年居民三部分人。鼓励有不同收入的灵活就业人参加职工医保。为了鼓励，取消个人账户、实行住院保险、计算缴费年限、费率降至2%左右，费基从社平的60%至100%分档，低的年缴费几百元，与居民相差无几。参保效果也很好。

透过现象看本质并从中洞察有意义的命题远比解释现象本身重要。讨论“职转居”现象的价值在于可以得到以下启示：

第一，参保人用选择告知，随着居民医保待遇日益提高，这种筹资依靠财政高额补贴、待遇瞄准职工医保的发展倾向是否健康值得思考。某些参保个人感觉居民医保总体“性价比”超过职工医保，这种感觉是否全面、真实，有待作出专业评估，以便为医保制度全面发展走向定型设计方向。

第二，权利义务对应原则是保险制度应遵循的基本原则，在现实筹资水平下，职工医保和居民医保的待遇应该体现恰当的梯度关系。广言之，社会保障各项目待遇之间都应该保持梯度关系。保持缴费水平和保障待遇之间的恰当比例关系，体现权利义务对应原则，这是考量制度科学性的重点。

第三，选择性参保是自愿原则不可避免的缺陷。自愿参保不仅会发生“职转居”的制度跳槽，而且会导致越来越多的无病之人脱离制度体系和“精明”之人沾光财政补贴，要遏制和避免这种逆向性选择，就必须实行强制性参保缴费。

第四，参保人诉求无非是希望制度绩效高，性价比好，少缴费，高待遇，在不同制度共存的今天，彼此比较本无可厚非。但是，专家有责任把真相告诉大家，比较的前提应是制度属性一样。如果两个制度的属性有显著性不同，比如职工医保和居民医保，参保人仅从个人缴费多少对应能够享受的待遇去评判优劣，是不够准确的。从理论上讲，居民医保不是传统的医疗保险，因为财政补贴占了筹资的大头，更多体现了政府供给的福利性，职工医保才是真正的保险制度。现在多在讲公平，好像城乡居民待遇低了就一定有损公平。从严格意义上讲，不分收入高低发放等额财政补贴、居民享受而职工没有也是不公平的。增强公平性不是只考虑把居民医保待遇抬高到职工医保，而是应该同步考虑将居民的缴费水平和个人分担责任与职工拉平。这样分析认识是否比囿于单纯讨论“职转居”现象更有价值呢?(详见《中国医疗保险》2015年第1期第26页-观点争鸣)