理性的整合之道：优先整合管理体制与经办机制

　　城乡二元结构是制约我国城乡一体化发展与现代化进程的主要障碍，也是造成诸种制度城乡分割并导致权益不公、效率不高的主要原因，而各种制度的城乡分割设计又进一步固化了城乡二元结构，不打破制度分割就无法破解城乡二元结构，也就无法促进并维护我国现代化进程的健康发展。正是基于这样一种历史逻辑，党的十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中将健全城乡发展一体化体制机制、推进社会事业改革创新、建立更加公平可持续的社会保障制度作为十分重要、十分明确的改革任务。《决定》再次明确重申十八大作出的整合城乡居民基本医疗保险制度的决策，表明中央的既定方针与决心没有丝毫动摇，我国的医疗保险领域改革必须遵循这一正确方向快速推进。

　　城乡分割的制度安排，根源在于城乡二元结构，关键则是部门分割的管理体制与经办机制。因此，要消除城乡医保分割状态下制度不统一及其直接衍生的居民重复参保、财政重复补贴、经办资源重复建设等效率低下和浪费等诸般弊端，首要的改革任务便是统一医疗保险的管理体制与经办机构，于后才能顺利推进医疗保险制度的优化，这是理性的整合之道。其实，在十八大之前，已经有多个省、市、区及若干地级市、县进行了医疗保险管理体制的整合，并藉此推进城乡居民医疗保险制度整合，取得了良好的效果。近一年来，又有一些地方通过自己的改革实践取得了可喜成果，值得充分肯定。

　　以山东为例，2012年12月，山东省东营市开始建立城乡居民医保制度试点。城镇居民医保和新农合整合后统一归人社部门管理，同时将城镇居民医保基金和新农合基金合并，纳入财政专户管理，由人社部门所属的社会保险经办机构负责支付;建立了统筹层次、筹资标准和筹资方式、药品目录和诊疗项目、待遇水平、基金管理、信息系统“六统一”的管理体系。在2013年度城乡居民医保基金征缴过程中，全市减少重复参保8.2万人，占参保人口总数的6.85%，节省财政重复补贴2670万元。东营市整合后的新制度，其待遇水平均高于原来的新农合和城镇居民医保。其中，农民待遇提高更为明显：在住院报销比例方面，原先在乡镇级、县区级、市级、省级和省外医疗机构住院，医保统筹基金支付比例分别是90%、70%、55%、50%和25%，而现在在一级、二级、三级定点医疗机构住院，如果选择一档缴费，统筹基金支付比例分别是90%、75%和60%，市外同级医疗机构的统筹基金支付比例较市内仅降低5个百分点，最高报销比例可提高30个百分点。如果选择二档缴费，药品目录统一增加到2387种。据报道，这是山东省安排的首个城乡居民医保制度整合试点城市，该省政府领导同志对此表示，东营市所建立的城乡居民医疗保险制度，是将来山东医改工作的方向。2013年5月29日，山东淄博市接着正式启动城乡居民基本医保整合工作，该市的整合实施方案明确提出，尽快建立城乡统筹、网络统一、制度科学、运行规范的城乡居民基本医保管理体制和运行机制，全面提升城乡基本医疗保险管理服务水平，并对整合后的行政管理和经办服务体制作出如下规定：市人力资源社会保障部门负责全市整合后的城乡居民基本医保工作，区县人力资源社会保障部门负责本行政区域内的城乡居民基本医保工作，市、区县医保经办机构具体承办城乡居民基本医保经办业务，经过近几个月的精心运作，制度整合工作在稳定推进。

　　在安徽，《铜陵市城乡居民基本医疗保险暂行办法》于2013年5月1日正式施行，城乡医保结算系统上线运行。这是安徽省第一个对全市(含铜陵县)城镇居民医保与新农合实施并轨的城市。同时，还同步实行城乡居民医保市级统筹。根据《暂行办法》，整合后的城乡居民医保由市人社部门统一管理，市县两级社保经办机构负责经办服务，原新农合经办机构整合到社会保险经办机构。并轨后，城乡公平性明显增强，农村居民仍按照原新农合筹资标准，个人每年缴费60元;低保居民、重度残疾人等由医疗救助基金代缴， 70周岁以上的城乡居民个人不再缴费;农村居民可报销药品从原新农合时的1128种增加到2397种。

　　在湖南，益阳市医改办在2013年8月5日出台经市政府常务会议审议通过的《益阳市整合城乡居民医疗保险经办机构工作实施方案》，该方案是此前益阳市人民政府《关于统筹城乡居民医疗保险有关问题的通知》(益政发[2013]15号)的配套文件。该文件规定，将新农合管理职能由卫生部门划转人社部门，制度整合工作自此进入实质操作阶段。

　　在四川，从2012年12月以来，巴中市按照参保范围、筹资标准、待遇水平、基金管理、信息系统、经办管理“六统一”的原则整合城乡居民医保制度，建立了全市统一的管理体制，由人社部门牵头，与卫生部门共同管理，各级医保经办机构负责筹资、支付等全部经办业务，在各县(区)医保局下设城乡居民医保服务中心(所)，将原新农合经办人员整体划转到城乡居民医保服务中心，由医保局统一管理。自2013年3月全面实施以来，运转有序高效，促进了制度的健全，到2013年9月底，全市城乡居民参保人数达347.82万人，参保率97.3%;待遇水平稳步提升，政策范围内平均报销比例达73%，缩小了城乡居民与职工医保的距离。

　　在其他一些省区，同样有一些在城乡居民医保制度整合方面取得重要进展的例子。比如，2013年8月1日，浙江省磐安县人民政府发出《关于印发磐安县城乡居民医疗保险实施办法的通知》，明确规定将整合后的城乡居民医保划归人社部门管理，社会保险事业管理中心负责业务经办。2013年9月17日，黑龙江省克山县召开加强协议管理推进医疗保险城乡统筹一体化工作会议，贯彻落实县政府常务会议通过的《克山县城乡居民基本医疗保险暂行办法》和《克山县城乡居民基本医疗保险付费总额控制规定》、《克山县城乡居民基本医疗保险门诊统筹管理规定》等相关配套文件，这种把城乡统筹与加强医疗机构管理结合起来一并推进的做法，成为克山的一大特色。2013年7月，辽宁省盘锦市人社局已就城乡居民基本医疗保险试行办法，深入街道、农村征求意见，为启动试点积极准备。

　　这些实施城乡医保并轨的地区，其共同特点就是在城乡医保整合中优先整合管理体制与经办机制，并将行政管理与经办服务划归人社部门及其经办机构，它利用了人社部门长期管理医疗保险制度的优势，也利用了城镇医疗保险经办机构相对成熟的优势，从而是顺应我国工业化、城镇化、现代化进程的理性作为，也是顺应社会保险制度整体优化、落实人社部门统一管理各项社会保险职能等大势的理性作为，值得充分肯定。