风险防范与制度属性

作者：人力资源和社会保障部医疗保险司 陈金甫

社会风险防范和危机干预，始终是社会治理的重要命题。可以讲，现代社会治理本质是社会风险或危机管理。社会治理以现实社会问题为导向，以化解社会矛盾和冲突为己任，实施动态、过程干预，实现系统性平衡。在以风险管理为主要任务的社会治理中，福利政策是化解社会矛盾的重要工作，但其基本出发点不是一味地为了做好事，而是防范出坏事。

社会管理同样起源于社会风险管理和危机干预，但随着以社会保障为主的各项社会风险管理制度的完善和权力结构的稳定，往往过分强调设定目标、依赖制度作用和实施程序管理，淡化了危机管理意识，忽略现实社会问题可能带来的系统性风险。进一步发展，源于风险防范和危机干预的社会保障逐步背离制度基本功能属性而走向福利政治，制度蛋糕越做越大，从而将社会矛盾集聚到了制度本身，将社会风险引入到了制度内部。

强调社会治理，不是否定制度作用，而是要突破传统管理的制度内部规定性，更加突出社会治理的制度外部功能性，始终坚守并发挥社会保障风险管理的制度属性。制度是为了解决外部社会问题的，拘泥于制度规定而不能及时有效地解决新问题，社会风险会随着制度固化的时间而积聚。社会保障是危机管理工具，也要始终警惕功能扩张带来的制度自身风险，关键是坚守住功能边界和标准尺度。保障蛋糕不是不可以做大，但决不是越大越好，更不能出界，也不能过于为社会所看重。不能不再次强调欧洲福利的教训：社会保障功能越界苦海无边，过分看重高处不胜寒。

风险管控，在医保管理中尤其具有特殊性和复杂性。社会发展增进多元健康需求，医疗负担越发成为社会热点;疾病与医疗具有高度的内在不确定性，保障度越高诱发消费增长越强;费用控制受到利益博弈与伦理评价的双重制约，基金平衡并不等于风险管控，但基金失衡则必然导致风险失控和制度失效。

立足风险管理， 着眼社会治理，必须更加强调问题导向的社会性、解决问题的功能性、及时应对的动态性、协同配套的系统性和持续稳健的长远性。同样重要的是，社会治理意味着共同治理，必须树立全民风险意识，动员社会各方参与风险管理。(详见《中国医疗保险》第7期9页)