从《社会保险法》看医疗保险立法路径

　　2010年10月28日,十一届全国人大常委会第十七次会议四审通过《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)。这是我国社会领域立法的一件大事，是亿万人民群众的福音。

　　笔者认为，《社会保险法》的亮点很多，主要包括：

　　一、作为一部综合性的社会保险基本法，《社会保险法》填补了立法空白

　　2010年是中国特色社会主义法律体系基本形成的标志年。我国的法律体系由宪法和行政法、刑法、民法、经济法、社会法、诉讼法等七个法律部门组成。由于多方面原因，在这七个法律部门中，社会法建设相对薄弱。特别是在社会保险领域，目前只有《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》等为数不多的几部法规，现实工作中执行更多的是规章和规范性文件。《社会保险法》总结了我国二十多年的社会保险工作实践，建立健全了社会保险制度体系，提升了这项工作的法律层次，对相关制度起到了很好的支撑、保障作用。

　　二、在科学发展观统领下，《社会保险法》为建立覆盖城乡的社会保险体系指明了方向

　　城乡差异大是中国基本国情之一。回顾《社会保险法》的立法历程，可以清晰地看到，立法者在城乡统筹原则上经历了痛苦而漫长的抉择。在养老保险、医疗保险方面，以前实行的是德国等国采取的工薪关联保险制度，覆盖人群限为城镇就业人员。党的十七大以后，我国开始将社会保险覆盖面拓宽，逐步朝着全民普惠的社会保险制度迈进。在养老保险方面，除继续实行城镇职工基本养老保险制度外，着手建立城镇居民社会养老保险制度，并在农村建立新型农村社会养老保险制度。在医疗保险方面也是如此，除城镇职工基本医疗保险外，开始建立城镇居民医疗保险制度以及新型农村合作医疗制度。考虑到目前的制度安排仍有分割，从长远看需全民统筹。因此，《社会保险法》的相关条款，为今后各类社会保险制度的整合并轨预留了充分的空间。例如，该法第二十二条规定：“省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况，可以将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并实施。”第十九条要求国务院制定人员流动养老保险关系的转移接续办法;第二十九条要求国务院社会保险行政部门和卫生行政部门制定异地就医医疗费用的结算办法;第九十五条要求进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险;第九十七条要求在中国境内就业的外国人参照本法规定参加社会保险。所有这些规定，都为今后不同保险制度的整合指明了方向，铺平了道路。

　　三、借鉴国外的先进理念和成功经验，《社会保险法》提出建立社会保险多层次体系

　　建立社会保险制度，需充分调动政府、单位、集体、家庭、个人多方面的积极性，分清各自责任和权限，只有这样才能形成合理而平衡的制度。例如，在养老保险方面，世界银行长期倡导“三支柱”体系模式，这个理念已被绝大多数国家所采纳。《社会保险法》对此作了回应，该法第三条规定：“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。”又如，该法的第三十条、第四十二条分别对医疗保险、工伤保险中有关社会保险待遇和民事赔偿的双重享受问题，作了明确的规定。

　　四、按照保险的“大数法则”，《社会保险法》提高了社会保险的统筹层次

　　保险学原理告诉我们，参保人数越多，保险的调剂功能越强，作用也更突出。我国是一个拥有近14亿人口的大国，各地发展很不均衡，在社会保险的统筹层次上存在较大问题。目前，养老保险大多只在名义上实现省级统筹，医疗保险、失业保险大部分为地市级统筹，工伤保险、生育保险很多还停留在区县级统筹水平。统筹层次过低，制约了社会保险作用的发挥，导致很多单位和个人不参保或者退保，形成制度的恶性循环。为改变这一状况，《社会保险法》第六十四条规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹”，大大提高了我国的社会保险统筹层次，增强了社会保险制度的可持续性。

　　五、针对基金监管中的问题，《社会保险法》强化了对社会保险基金的监督管理

　　社会保险基金主要由单位和个人缴费形成，是一种公共性资金，而不是政府的财政拨款。根据这一特性，社会保险基金理应由公民进行自治监管。针对近年来社会保险基金使用、管理中出现的问题，《社会保险法》从多个方面入手，加强了对基金的监督管理，包括：第八十条规定统筹地区须成立社会保险监督委员会，对社会保险基金实施社会监督;第七十六条将社会保险基金纳入各级人大的监督范围;第六十九条规定由国务院制定社会保险基金投资运营办法，并严禁社会保险基金的违规投资运营和挪作他用。

　　从《社会保险法》的以上亮点，可以理出今后我国医疗保险的以下立法路径：

　　一、我国的医疗保险立法，需统筹城镇职工、城镇居民和农村居民三项医疗保险制度

　　······(详见《中国医疗保险》2011年第1期)