公正评估助力医保久久为功
——十年医保评估的回顾与感悟（下）
王东进同志的《公正评估助力医保久久为功——十年医保评估的回顾与感悟（上）》已发表在2017年第6期
十年的医保评估，时间虽然漫长，工作虽然辛苦，责任重、压力大，并非虚言，但是，有付出也有收获，有观察也有思考，有感悟也有启示。概括起来主要是，八个“一定要”：一定要深刻认识评估的意义，一定要坚持独立评估，一定要坚持科学评估，一定要坚持深入实际“接地气”，一定要坚持全程跟踪评估，一定要坚持定性综合与定量分析相结合，一定要坚持不断提高评估主体的综合素质，一定要坚持不懈、精进不怠，久久为功。
1.一定要深刻认识评估的意义。现代领导科学认为，评估是决策科学化、民主化的重要途径和关键环节，是检验政策实施绩效的基本手段，也是调整完善政策的重要依据。居民医保从试点一开始就开展评估，目的就是为了检验政策（制度）、发现问题、总结经验、探索规律、完善政策体系、健全体制机制。只有深刻认识评估的目的意义，才能增强评估的自觉性、主动性，避免盲目性、表象性和随意性。也只有深刻认识评估的重要意义，领导对评估才会真重视，参与者才会真评估（而不是浮光掠影、走过场），评估才能取得资政建言、服务决策的实效。
2.一定要坚持独立评估。所谓独立评估有两层含义：一是指由评估主体和被评估对象之外的、与二者无利害关系的外部主体进行评估（在西方，多数情况下是由非政府组织（NGO）），即专业的评估机构或研究机构充当“第三方”，这些机构一般可以保证评估的独立性、专业性和权威性；二是指评估过程中能够做到“四不”，即不受行政干预、不揣摩领导意图、不带框框、不预设目标（这“四不”，在我国的现行体制背景下，显得尤为重要，而完全做到也殊为不易）。国际国内的经验表明，由第三方独立开展评估，是保证评估客观、公正、准确的必要前提。过去开展的一些评估，特别是称为“体制内”的评估，行政倾向严重，不是领导有具体要求，就是“评估者”极力去揣摩领导的意图，有的只是假评估之名，行证明决策正确之实。于是，“自说自话者”有之，把政策目标当实施绩效者有之，报喜不报忧者亦有之。评估的结果往往是“形势一片大好”，“到处莺歌燕舞”。即使说到问题，也往往以“是次要的”“是支流”，与成绩相比是“九个指头与一个指头的关系”等轻描淡写地一带而过。这样的评估，往往让那些总是“自我感觉良好”的决策者更加情满意得、陶醉其中。一旦出了纰漏、甚至严重后果，又常常以“难免的”、只当“缴了学费”等冠冕堂皇的套话敷衍了事。实践证明，那样的“评估”，不但不能促进决策的科学化，提高决策水平，而且还会导致（至少是助长）一些领导者对公共政策实施的绩效形成误判而贻误大事。
可喜的是，党的十八届四中全会《决定》中正式提出了“由决策机关引入第三方评估”的要求。2014年6月，国务院对简政放权的决策部署和政策实施情况的全面督查工作中，首次引入了第三方评估。由于我国由第三方独立评估起步较晚，目前还没有相关的法律法规和工作依据，对第三方评估不能提供法律保障和工作环境，亟待在全面深化改革中加快立法的步伐。
3.一定要坚持科学评估。就是要以科学的态度、科学的精神和科学的方法开展评估。唯物辩证法的津要是实事求是、具体问题具体分析。必须用这个津要作指导，并贯穿评估的全过程。科学评估要把握好四个要点：一是不唯书、不趋上、不跟风、只唯实；二是具体问题具体分析（这是马克思主义活的灵魂。评估与别的工作一样，只有“具体”，才可能“深入”）；三是用全面的（而不是片面的）、联系的（而不是孤立的）、发展的（而不是静止的）眼光观察和分析问题；四是注意一种倾向可能掩盖的另一种倾向。尤其是对公共政策实施效果要运用好“因果识别机制”，这个机制的核心逻辑是“反事实推断”（也就是在假设与事实相反的情况下判断预期的结果是否仍会发生），也就是通常说的既要“证实”，又要“证伪”（证伪是为了防止和避免把一切好事都归功于某项政策举措），避免以往常常出现的说某项政策举措好，就把它当成一个“筐”，什么好的事情、所有的成绩都往里装，这就不是实事求是的态度，也不是科学评估。
4.一定要深入实际接地气。尽管评估有多种方法（如前所述，前后对比法、头脑风暴法、德尔菲法，等等），实践昭示我们，对于公共政策的评估最好的方法是深入基层接地气，直接听取基层和群众的反映和意见，掌握第一手鲜活的材料。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。判断一项公共政策、改革举措的得失成败的标准是“三个有利于”，而核心的标准是人民群众心中“那杆秤”。所以，深入实际“接地气”的评估方法，是那些不接地气的“头脑风暴法”或“德尔菲法”所不能企及的。当然，在深入实际接地气掌握了充分详实可靠的材料的基础上，再采用“头脑风暴”等办法，进行“荟萃分析”还是必要的、有益的。但哪是第一位的、哪是第二位的，应当心中有底。
5.一定要坚持定性综合分析与定量分析相结合。哲学常识告诉我们，质量，就是说事物的性质是有一定的数量的规定性的，数量的变化达到某个临界点就会产生性质的变化。评估，既要有定量的分析，又要有定性的综合，把二者有机结合起来。如果只有“定量”，没有“定性”，脑子里只有一大堆情况、数字等资料，就容易就事论事，形不成总体的概念、判断和结论。如果只有“定性”，没有“定量”，就容易产生主观随意性，凭一己之思、一孔之见，或一时之得，就妄下结论，以偏概全，或者“跟着感觉走”。社会保险是一项重要的公共政策，属于社会经济范畴，因此对医保的评估，应当更加注重定量分析，一定要心中有“数”（医保制度的设计、政策的制定、机制的形成、保障水平的高低、运行是否稳健、保障是否适度、是否可持续等，几乎都是由一系列基数、指数、系数等数据体现出来），用数据（即以“数”为依据）说话，有了实实在在的数据作支撑，综合形成的概念、判断、结论（定性）才可能是正确的，也才是靠得住的。一些同志之所以习惯于“成绩是主要的”“主流是好的”，之所以总是“自我感觉良好”，除了思想意识、工作作风方面的毛病，就是看问题不注重或不善于运用数据、做定量分析、心中无数。正如坊间形容的“心中无数主意多，情况不明决心大”，能不误判、误事吗？！所以，无论是开展医保评估，还是从事别的工作，都要引以为鉴，务必把“定性”与“定量”有机地结合起来。
6.一定要坚持全程跟踪评估。事物都是以一个过程存在的。一项政策的研究、论证、出台有一个过程，贯彻实施、效果显现、问题暴露，也有一个过程。很多政策（改革举措）的实施效应都有一个滞后期。医疗保险方面的政策效应的滞后期更长（判定其是否正确、可行、持久、可靠，不能只看一时、一年，而是要看几年、十几年，甚至几十年）。既然是实事求是，就必须有一个让“实事”逐渐显现、展开的过程，就必须有一个调查研究、掌握细节和反证的过程，稍一操切，就容易以假设、假相和先入之见代替事实的求证。全程跟踪评估就是把评估贯穿于医保发展的全过程，与医保同行。只有全程跟踪评估，才能及时总结经验、发现问题、探索规律；评估结果及时反馈，对政策作出适时适度的校正、改善，形成更加科学合理的完善的政策体系，有力地促进医保工作的开展。如果评估只是一次性的，往往只是“雨过地皮湿”，如果只是终期评估，往往犹如“事后诸葛”“放后炮”。
7.一定要坚持不断提高评估主体的综合素质和评估能力。俗话说，打铁先得自身硬。评估是否能“评”到关键点，“估”到“节骨眼”，评估是否到位（客观、公正、全面、正确），评估主体的综合素质和评估能力至关重要。开展医保评估之初，有的从事理论研究的专家在调研座谈中，往往泛泛地说理论概念多，针对医保实际工作的意见少；而从事医保实际工作的同志，又往往是就事论事多，就事论理、作出理性概括则显得有些捉襟见肘。因为“术业有专攻”，治学往往是得失相间的，这也正常。于是在评估调研中，强调“互动”，在评估专家组成员中提倡“交流”，边评估边融合，取长补短。在评估实践中不断提高专家组成员综合素质，尤其强调要熟谙医保业务，不断提高专家组的整体评估能力。“十年磨一剑”，经过大家坚持不懈的努力，医保评估专家组的综合素质和整体评估能力都有了显著提高，使医保评估的工作越做越好，评估的广度、深度和精准度也越来越高，受到领导机关和业界好评。
8.一定要坚持不懈、精进不怠，久久为功。“一万小时定律”告诉我们，只要积累足够持久，就能在特定的领域找到自己的价值。评估对于促进政府政策科学化的价值，对于助力医保的意义，并不在显而易见的表象化层面，也并不都是立马见效的“仙丹妙药”，更多的是体现一种科学精神、科学元素，深透、内化在政策的制定与执行的过程中，只有长期坚持、笃行不辍，积厚成势，才可能久久为功。孔子说过：“吾道一以贯之”。只有“一以贯之”，才能“久久为功”。任何一个举措（哪怕是再好的举措）如果仅是“在此一举”，只顾眼前不求长远，不下一番滴水穿石的功夫，很难见成效，更难见长效，必然落入“双曲贴现”陷阱。全民医保是“举而措之天下”的事业，也是复杂浩繁的社会系统工程，不是朝夕之间就能一蹴而就、一劳永逸的。它的最主要特质就在于它的公平性和可持续性。所以，全民医保和我们国家的改革发展事业一样，只有进行式、没有完成式。因此，医保事业进行多久，医保评估就应该进行多久，与医保相伴而行，才能久久为功。功在何处？功在通过客观、公正、全面、准确的评估，为医保改革理性发声、精准助力，为科学化决策和现代化治理提供咨询服务，促进全民医保制度更加公平、更可持续、更加成熟、更加定型。
以上，就是我参与十年医保评估工作的回顾与感悟。如若不妥，请予批评指正。
（作者单位：中国医疗保险研究会）
