德国工伤保险制度的特点

　　国家行政学院李志明、北京汉风堂集团有限公司肖育颖在本刊第八期撰文

　　分析德国工伤保险制度的特点

　　谈到德国的社会保险制度，人们总是首先提到工伤保险。德国的工伤保险制度发端于1884年7月6日颁布的《工伤事故保险法》，历经120多年的发展和演变，一直处于稳定良性的运行状态，堪称德国最有特色、最富成效的社会保险制度，有效地缓解了因工伤引起的社会矛盾，避免了劳资双方的对立，维护了社会稳定，促进了工业技术的改进和社会财富的增加。德国工伤保险制度的高效率体现以下几点：一是独具特色的经办管理体制;二是预防优先的政策取向;三是康复优于补偿的基本原则。

　　一、自治管理式的同业公会或工伤保险经办机构

　　不同于中国在社会保险主管部门下设立财政全额拨款事业单位——社会保险事业管理机构进行管理，德国的工伤保险有一个层次分明、责权明确的经办、管理、监督体系：联邦保险监督管理局负责对联邦各类工伤保险经办机构进行监督;联邦劳动和社会事务部在预防领域提供监督;州最高管理当局或地方政府派出机构负责监督州工伤保险经办机构;工伤保险的具体经办管理则由雇主及被保险人代表组成的工伤保险经办机构负责。这其中，各类实行自治管理的工伤保险经办机构是德国工伤保险经办、管理、监督体系的核心。

　　德国工伤保险将原本属于国家的、组织方面的责任委托给公法下由被保险人与雇主代表直接组成的、在法律规定的任务范围内实行自我管理的工伤保险经办机构。它们可以分为三大类：一是农业同业公会，二是工商业同业公会，三是公务人员工伤保险经办机构。截至2010年1月1日，德国共有56家工伤保险经办机构：21家工商业工伤保险同业公会(实际上非农业同业公会，包括海员同业公会)、8家农业工伤保险同业公会以及27家公务人员工伤保险经办机构。其中，工伤保险同业公会按照行业进行组织，公务人员工伤保险经办机构则主要按地区来组织。

　　德国工伤保险经办机构自治管理体制的主要特点体现在两个方面：一是实行自我管理。工伤保险经办机构通常是根据公法建立、由雇员与雇主代表组成、在管理和财务上独立于国家机构、并在法律规定的范围内实行自治管理的社会组织。这些经办机构在组织和财务上均是独立的，但要接受来自国家的法律监督。二是雇主和雇员在管理各类事务上享有共同决策权。这些自治管理机构一般由经过选择产生的人数相等的雇员和雇主代表等组成，内设全体代表大会(每六年选举一次)和执行董事会两个主要机构，其角色划分类似于公司中的股东大会与董事会以及国家中的议会与政府，有权制定机构章程与年度收支预算。需要指出的是，在农业同业公会的代表人员构成上有其特殊之处：三分之一的代表是被保险人，另有三分之一的代表来自于雇主，剩下的三分之一的代表是没有聘请外部雇员的自雇者。

　　德国工伤保险的这种自治管理体制将作为直接利益相关者的劳资双方引入到项目经办管理的决策中来，既能保障劳资双方参与制度管理的权利，又能提高制度管理、运行效率，这也是德国工伤保险以及整个社会保险制度的特色。

　　二、预防优先的政策取向

　　工伤保险的功能或价值取向主要可以分为三部分内容：预防、康复和补偿。其中，预防是指事先防范工伤事故和职业病的发生，减少工伤事故和职业病的隐患，改善和创造有利于劳动者健康的安全生产环境和工作条件，保护劳动者在生产和工作环境中的健康与安全。康复是指综合使用药物、器具、疗养、护理、就业咨询、职业能力测定、就业前的职业教育与训练、就业安置等多种手段，帮助因工伤残者恢复正常人所具备的工作、生活能力和心理状态的一项工作。在工伤保险制度建立之初，其主要政策目标是对遭受各种职业伤害的劳动者提供经济补偿，以保障他们的基本生活。因为劳动力是有价值的，劳动者因工伤残甚至死亡时，会给劳动者及其家庭带来经济上的损失，理应得到赔偿。但是，随着社会政策理念的发展，预防和康复功能不断得到重视。加强安全生产、减少事故发生和发生事故时及时进行抢救治疗，采取有力措施帮助劳动者尽快恢复健康并重新走上工作岗位，比工伤补偿更有意义。

　　在德国，《社会法典》明确规定了工伤保险机构的使命和任务。该法第7篇第1条规定，工伤保险经办机构应该“使用一切适当的方法”防止工伤事故、职业病以及由于工作原因对健康造成的损害，查明工伤事故发生的原因，保障在事故发生时采取有效的急救措施，减轻工伤事故和职业病所导致的后果。同时，各种工伤保险经办机构按照《社会法典》的规定，将“预防、康复、补偿”作为自己的工作目标，并特别提出“先预防，后康复;先康复，后补偿”的工作原则。

　　工伤保险经办机构开展工伤预防主要包括制定劳动保护规定、劳动安全监察、进行定期健康检查、开展劳动保护研究、进行工伤预防宣传等几个方面。此外，工伤保险机构还提取专项资金用于工伤预防。例如，工商业同业公会每年会从所收取的工伤保险基金中提取7%左右的费用用于工伤预防。工伤预防已经建立了取样、测试、软件分析、建立数据库等一系列工作程序，并为了防止工伤、职业病的发生或职业因素对人体潜在的伤害，对物理的、化学的、生物的乃至生理的职业危害因素作了深入的研究，甚至劳动保护用品是否达到国标、钢锯等工具的减噪以及如何最大程度起到对工人的安全保护等都进行逐项研究。通过这些工作，德国成为工伤保险与事故预防一体化的样板国家。据统计，2004年德国的工伤事故比1980年下降了70%左右。

　　三、康复优于补偿的基本原则

　　“康复”一词，根据世界卫生组织所下的定义，是指综合协调地应用医学的、教育的、职业的、社会的和其他一切措施，对残疾者进行治疗、训练，运用一切辅助手段以达到尽可能补偿、提高或者恢复其已丧失或削弱的功能，增强其能力，促进其重新适应社会生活。康复作为一项政府立法确定的目标是生活质量提高、社会发展与进步的标志。

　　康复优于补偿的基本原则，是德国积极的工伤保险思想的又一体现。工伤康复对已发生的工伤事故的妥善处理及解决工伤造成的经济与社会问题具有十分积极的现实意义。在德国人看来，职工发生工伤后，重要的不是对职工进行经济上的补偿，而是要尽最大的努力，采取一切适合的手段，对职工进行最好的康复，使工伤者能够重返工作并享受生活，从而“降低社会总成本”。“授人以鱼”不如“授人以渔”。这种康复优于补偿的基本原则既体现了从工伤劳动者最直接利益出发的理念，同时也能够做到社会效益和经济效益的最大化。德国工伤康复采取全面康复理念，包括医疗康复、职业康复和社会康复三个部分。

　　其中，医疗康复通过对工伤劳动者提供最良好的医疗条件，帮助他们尽快恢复健康;职业康复则根据伤残者的身体能力、喜好和以前的工作，将其伤残后的潜在素质与其实现再就业的愿望合理结合，综合运用包括医学治疗、运动治疗、语言训练、假肢安装、体能测试、职业指导、职业培训等手段，恢复工伤人员的劳动能力，使其重返工作岗位;社会康复则是帮助工伤职工重新回到社会，享受正常的社会生活，避免社会排斥。