郑功成：现在必须有魄力调整利益格局

按语：中国社会保障学会会长郑功成接受专访指出，如果全面深化改革出现失误，或者重大失误，现行的社会保障体制可能会成为激化社会矛盾的导火索。

郑功成：中国社会保障学会会长、全国人大常委会委员、中国人民大学教授

撰文：章伟升 题图摄影：张旭

来源：《中国慈善家》5月刊，原文标题《郑功成：单靠增量变革已过时，现在必须有魄力调整利益格局》

社会保障体制改革需破除路径依赖

记者：现在社会对慈善法的关注点主要还聚焦在募捐资格、税收优惠和慈善信托等方面，但慈善法的作用是不是被低估了?其实它还可以推动社会治理模式创新。

郑功成：你讲得很对，如果只看到慈善法在慈善领域发挥作用，确实有些低估它了。慈善法对社会结构所产生的影响，就是促进社会自治，改良社会结构和社会氛围。更重要的一点，就是慈善法为公民参与社会治理提供了一条十分重要的、良性的途径。人们参与慈善事业，参与慈善组织，参与志愿服务，就是参与社会治理。

记者：2014年的“两会”，你在解读政府工作报告时说，新的社会治理格局可能会在该年形成。你现在是否还坚持当初的判断?

郑功成：我的判断倾向乐观，并没有落空。包括2014年国务院出台的《促进慈善事业健康发展的指导意见》，其实已经有很多突破了。与之相关的，像养老服务体现出人本精神，实际上我们的社会正在发生越来越深刻的变化。

记者：十八大之后，我们经常提全面深化改革。你之前提到，如果全面深化改革出现失误，或者重大失误，现行的社会保障体制可能会成为激化社会矛盾的导火索。为什么?

郑功成：社会保障与生俱来的使命就是创造起点公平、维护过程公平、缩小结果的不公平，否则，就可能变成制造或者恶化社会矛盾的导火索。在社会财富的初次分配中，按生产要素分配是常识，哪个要素的贡献大，就可以多分配一点，因此，初次分配的结果当然是收入差距。社会保障是再分配，如果继续放大初次分配的差距，整个社会就没有公平可言。社会保障当中的不公，是最容易激起社会矛盾和社会动荡的，最近几年已经证明了这一点，如养老金制度，机关事业单位与企业长期实行双轨制，就招致了企业退休人员的强烈不满。

如果一个创造公平的制度，不能有效地促进公平，这比不要这个制度可能还糟糕。我近年来常常强调一句话：失范的市场经济，甚至比计划经济更邪恶。因为计划经济还能放大人性好的一面，遏制恶的一面，而市场经济如果不能控制恶，就会把恶放出来，那不更邪恶吗? 因此，我们搞市场经济改革，必须强化法律规范，遵循市场规则。

记者：提到转型和改革，往往会提到一个词：路径依赖。有人说，中国的经济改革和政治改革都需要应对路径依赖的挑战。那么，社会保障体制改革是否也面临这个问题?

郑功成：今天的社会保障改革面临双重挑战。旧有的改革任务还没有完成，比如部门分割的管理体制到现在还未有效地整合，同时，以往三十多年改革中的不足或者不成熟，也形成了今天的利益失衡格局，产生新的路径依赖。老的路径依赖还没有完全消除，新的利益失衡格局又形成了，因此，今天的改革，实际上较之前更为艰难。

记者：面对盘根错节的利益格局，增量变革的方法越来越被热捧。

郑功成：依靠做大蛋糕来解决社会问题是许多人认同的取向，也是过去多年来的取向。然而，做大蛋糕有助于解决各种社会问题，但不能自动地解决社会问题，特别是社会公正问题。实践已经证明，增量改革解决了许多问题，但不能解决全部问题。特别是近30年来鼓励部分人先富起来、鼓励部分地区先发展起来的取向，已经造成了利益失衡的格局。结构已经失衡了，如果再沿用老的办法，必然进一步失衡。

以财政收入为例，今年的财政收入增长了10%，如果不对既有结构做出调整，只能在10%的增长性收入中做文章，那么，依照惯性或者路径依赖，增长的10%事实上也要照顾到原有的结构，从而使用来解决现实问题的财政收入实际上必定小于10%。因此，增量改革已经不能解决问题。

我认为，单纯依靠增量改革的时代已经过去，现在必须要调整现有的结构，把失衡的结构逐步矫正过来。光指望增量改革，根本不可能解决发展的差距问题或失衡问题，必须是存量改革和增量改革同时并进，甚至将关注点更多放在存量改革、结构调整方面。

记者：存量改革更难。

郑功成：当然难，失衡的利益格局已经形成了，调结构就是要动利益格局。

记者：这得依赖顶层设计。

郑功成：顶层设计异常重要，它决定了目标与方向，还直接影响着路径。如果目标是明确的，方向是正确的，即使速度慢一点，也一定会进步。这就需要依靠科学的顶层设计，还要有政治魄力，因为这个绝对是要触动既得利益阶层的，包括权贵与精英的既得利益。

记者：观念和利益是改革的一体两面。在建立现代化的社会保障体制过程中，是否还存在一些比较混乱的观念?比如你一直反对多缴多得的原则。

郑功成：任何制度都有特定的使命和目标，比如说市场机制追求财富增长。社会保障是什么?是基于社会公正、追求社会公正的制度安排，其卓越功能不是多缴多得，而是互助共济，是以群体的力量来化解个体的风险，并给所有人提供稳定、安全的预期。

比如说，医疗保险、工伤保险、失业保险，人们缴费换来的是一种安全感，是当保险约定的事件发生时能够有所依靠，如健康者分担疾患者的风险，在岗者分担失业者的风险，职业安全者分担职业受伤者的风险，等等。社会养老保险也是一样，无论多长寿都有一种经济来源保障，而不是在岗时工资水平的简单延续。否则，它就不是社会保障，而是商业保险。因此，我更加强调社会保障要的不是市场买卖，而是社会公正;不是个人自负其责，而是互助共济;不是利己主义，而是集体主义与共享主义。

记者：面对强大的利益集团，有人忧虑公共政策的制定是否具有公共性，是否能真正维护公共利益。

郑功成：所以公共政策的制订要“开门”。公众参与了，透明度就增加了，必定有助于社会公正。

记者：但是当前的立法程序，一般到后期才有公众意见征集的环节。

郑功成：过去，法律草案都是机密，但近十年来，法律草案在审议中公开征求意见已成惯例。今年出台的慈善法，更是可以作为一个示范，因为它在一审后公开了，二审后又公开了，还提交到全国“两会”上公开审议，更在立法过程中广泛听取理论学术界与慈善业界的意见，其过程的透明性很强。我希望公共政策的制定也能够如此。

记者：社会保障有一个重要功能，就是调节财富分配。你认为，中国未来能否解决好日益扩大的贫富差距和阶层固化的问题?

郑功成：冰冻三尺，非一日之寒。目前，从鼓励先富到走向共富，从一个失衡的利益格局矫正到相对公平的程度，也非一日之功。但是信心应该还是有的。

第一，国家已经确立了共享发展的理念，这一理念正在影响社会政策与公共政策的制定，比如要在2020之年前全面实现农村贫困人口的脱贫目标，等等。第二，社会对财富分配的公平性呼声在持续高涨，已经具有广泛的民意基础。比如，与第一代农民工相比，第二代农民工要求的经济利益、社会权益，乃至于政治权益都已经发生变化，他们不再是只需要一个工作岗位，而是要求有质量的就业和平等的社会权益。第三，维护社会公正的社会保障制度已经建立起来，在具有普惠性的基础上，再向前走就是不断强化其公平性，这一点不可能倒退，从而会有利于实现共同富裕，这是一个很大的推动力。

法定的、强制性的社会保障制度不断发展，社会会进步。如果再加上自愿性的共享机制，即慈善事业大发展，我相信我们国家的发展必定会越来越接近公正，越来越进步，越来越文明。